ปิดฉาก 'กรมการบินพลเรือน' ตั้งหน่วยงานใหม่ การแก้ไขปัญหาด้านการบินที่ เหมาะสมของประเทศไทย?
Posted: 24 Oct 2015 06:28 PM PDT (อ้างอิงจากอีเมล์ข่าว เวบไซท์ประชาไท)
วันที่ 1 ตุลาคม 2558 ถือว่าเป็นวันที่ต้องจดจำไว้ สำหรับวงการการบินพลเรื อนของประเทศ เนื่องจากหน่วยงานหลักที่ทำหน้ าที่กำกับดูแลด้านการบินพลเรื อนของประเทศไทยได้เปลี่ยนโฉมหน้ าไปอย่างสิ้นเชิง
แต่เดิมนั้น หน่วยงานที่ทำหน้าที่ในการกำกั บดูแลด้านการบินพลเรื อนของประเทศไทย คือ กรมการบินพลเรือน ซึ่งเป็นหน่วยงานภาครัฐ อยู่ภายใต้สังกัดกระทรวงคมนาคม กรมการบินพลเรือนนั้นมีประวัติ ย้อนหลังไปถึง พ.ศ. 2462 และได้ผ่านร้อน ผ่านหนาว ผ่านอุปสรรคมานานัปการ
เมื่อเดือนมกราคม 2558 องค์การการบินพลเรือนระหว่ างประเทศ (International Civil Aviation Organization หรือ ICAO) ได้เข้ามาตรวจการทำหน้าที่กำกั บดูแลมาตรฐานความปลอดภัยด้ านการบินพลเรือนของประเทศไทย ตามมาด้วยการประกาศลดอันดั บความน่าเชื่อถือด้านความปลอดภั ยการบิน โดยการติด “ธงแดง” ประเทศไทยเมื่อวันที่ 18 มิถุนายน 2558
เท่ากับเป็นการประกาศอย่างเป็ นทางการโดยองค์การระหว่ างประเทศว่า ประเทศไทย “สอบตก” ในการกำกับดูแลความปลอดภัยด้ านการบินพลเรือนของประเทศ และต้องเร่งทำการแก้ไขข้อบกพร่ องตามที่ ICAO ให้คำแนะนำไว้
ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 22 กันยายน พ.ศ. 2558 ได้มีมติเห็นชอบแนวทางการปรั บปรุงโครงสร้างกรมการบินพลเรื อนตามที่สำนักเลขาธิการนายกรั ฐมนตรีเสนอ โดยเสนอกฎหมายต่างๆ และหนึ่งในนั้น คือ “พระราชกำหนดการบินพลเรือนแห่ งประเทศไทย พ.ศ. 2558” ซึ่งได้ประกาศในราชกิจจานุ เบกษาและมีผลใช้บังคับเมื่อวั นที่ 1 ตุลาคม 2558
พระราชกำหนดการบินพลเรือนแห่ งประเทศไทย พ.ศ. 2558 มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อแยกส่ วนที่เกี่ยวข้องกับการกำกับดู แลของกรมการบินพลเรือนออกไปเป็น
- “สำนักงานการบินพลเรือนแห่
งประเทศไทย” (กพท.) ซึ่งมีลักษณะเป็นหน่วยงานอิสระ ไม่ใช่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ และ
- “กรมท่าอากาศยาน” ซึ่งยังคงเป็นหน่วยงานราชการ โดยจะรับผิดชอบการดำเนิ
นงานสนามบินของกรมการบินพลเรื อนเดิม
การดำเนินการออกพระราชกำหนดดั งกล่าวถูกทำอย่างรีบเร่งโดยมีวั ตถุประสงค์หลักเพื่อแยกหน่ วยงานกำกับดู แลออกไปจากระบบราชการเพื่อให้ เกิดความเป็นอิสระในการดำเนิ นงานและเพิ่มอัตราค่าตอบแทนให้ เจ้าหน้าที่ได้โดยไม่ต้องใช้ เกณฑ์ของราชการ แต่หากจะพิจารณารายละเอี ยดของพระราชกำหนดฯ เปรียบเทียบกับผลการตรวจสอบ ICAO แล้วก็ทำให้เกิดข้อสงสัยว่ าการดำเนินการทั้งหมดนี้เป็ นการแก้ปัญหาที่ถูกจุดหรือไม่
ผลการตรวจสอบของ ICAO และคำแนะนำในการแก้ไขปัญหา
จากผลการตรวจมาตรฐานความปลอดภั ยด้านการบินพลเรือน ICAO ได้มีคำแนะนำในการแก้ไขปัญหา (Remedial Actions) ให้กับประเทศไทย โดยเมื่อพิจารณาข้ อคำแนะนำในการแก้ปัญหาที่มีลำดั บความสำคัญสูง (High Priorities) ในด้านระบบกฎหมาย (Legislation) และระบบองค์กร (Organization) จะเห็นได้ว่าปัญหาต่างๆ นั้นสามารถแก้ไขได้โดยวิธีการที ่ง่ายดายกว่าการตั้งองค์กรขึ้ นมาใหม่อย่างรีบเร่ง
ในการแก้ไขปัญหาเรื่องระบบองค์ กรนั้น ICAO ให้คำแนะนำว่าจะต้องกำหนดหน้าที ่ความรับผิดชอบของแต่ละส่ วนงานอย่างชัดเจนโดยมีกฎระเบียบ ขั้นตอน วิธีปฏิบัติ ที่ชัดเจน เท่านั้น และที่น่าแปลกใจคือ ICAO ไม่ได้มีคำแนะนำให้ ประเทศไทยทำการแบ่งแยกหน่ วยงานกำกับดูแลออกจากการเป็นหน่ วยงานราชการและให้ตั้งเป็นหน่ วยงานอิสระ หรือให้ทำการแบ่งแยกหน่ วยงานกำกับดูแลออกจากและผู้ปฏิ บัติงานออกจากกันแต่อย่างใด
การดำเนินการแก้ไขปั ญหาตามคำแนะนำของ ICAO ในเบื้องต้น สามารถดำเนินการได้โดยที่หน่ วยงานกำกับดูแลยังคงสภาพความเป็ นหน่วยงานราชการอยู่ โดยระเบียบราชการสามารถที่จะเพิ ่มค่าตอบแทนพิเศษให้กับตำแหน่ งที่มีเหตุอันสมควรได้ รวมทั้งเรื่องงบประมาณและเรื่ องอัตรากำลังของเจ้าหน้าที่ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องคือสำนั กงบประมาณและสำนั กงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรื อนควรให้ความร่วมมือแก้ปั ญหาของประเทศ
ในส่วนการปรับระบบองค์กรนั้นก็ เป็นแนวทางการแก้ปั ญหาในระยะยาวที่ควรดำเนินการ ซึ่งสามารถที่จะทำได้หลากหลายวิ ธี ซึ่งก็ก่อให้เกิดข้อสงสัยว่ าเหตุใดหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจึ งรีบเร่งดำเนิ นการออกพระราชกำหนดฯ โดยปราศจากการศึกษาอย่างรอบคอบ
ปัญหาของระบบการกำกับดูแลการบิ นในปัจจุบัน
ปัญหาการกำกับดูแการบิ นของประเทศไทยนั้น เกิดขึ้นจากหลายปัจจัย หนึ่งในนั้นคือ การที่ประเทศไทยมี การกำหนดอำนาจหน้าที่ความรับผิ ดชอบในการกำกับดูแลด้านการบินที ่แตกต่างไปจากระบบของประเทศอื่ น
ตัวอย่างเช่น ประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่งมี Federal Aviation Administration (FAA) เป็นหน่วยงานกำกับดูแลด้านการบิ นโดยมีอำนาจในการดำเนินการด้ านบินทั้งหมด แต่สำหรับประเทศไทย กรมการบินพลเรือนมีหน้าที่กำกั บดูแลด้านการบิน แต่กลับไม่มี อำนาจในการออกกฎระเบียบที่เกี่ ยวข้อง โดยอำนาจในการอนุญาต กำหนดนโยบาย และการออกกฎระเบียบนั้นเป็ นของรัฐมนตรีว่ าการกระทรวงคมนาคม คณะกรรมการบินพลเรือน และคณะกรรมการเทคนิคซึ่งมีรั ฐมนตรีเป็นประธาน
นอกจากนั้น รัฐมนตรียังสามารถแต่งตั้ งคณะกรรมการการบินพลเรือนได้ โดยไม่มีการกำหนดเกณฑ์ด้ านความรู้ความสามารถที่เหมาะสม ทำให้ที่ผ่านมาหน่วยงานที่มี อำนาจในการออกกฎระเบียบด้ านการบินกลับประกอบไปด้วยตั วแทนที่ไม่มีความรู้ความเข้ าใจในงานเทคนิคด้านการกำกับดู แลการบินที่ดี ส่งผลให้ระบบกฎหมายและกฎระเบี ยบด้านการบิ นของประเทศไทยแทบจะเป็นอั มพาตมาโดยตลอด ประเทศไทยกลายเป็นประเทศที่มี ระบบกฎหมายการบินล้าสมัย ไม่สมเหตุสมผล มุ่นเน้นการควบคุมกิจกรรมการบิ นอย่างเข้มงวด
อีกทั้ง กฎหมายหลักและกฎระเบียบย่อยมี เนื้อหาไม่ครบถ้วน กว่าจะแก้ไขปรับปรุงกฎหมายให้ เป็นไปตามตามมาตรฐานสากลที่เปลี ่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลาก็ใช้ ระยะเวลานาน จึงไม่น่าแปลกใจที่ ผลการตรวจสอบของ ICAO ด้านระบบกฎหมายจะอยู่ในเกณฑ์ต่ ำมาก คือผ่านมาตรฐานแค่ 27.27 % ยิ่งรวมกับผลการตรวจสอบระบบองค์ กรที่ผ่านเกณฑ์แค่ 7.69 % ก็คงทำให้พอมองเห็นภาพว่ าระบบกฎหมายพื้นฐานด้านการบิ นของประเทศนั้นควรจะได้รั บการแก้ไขอย่างเร่งด่วนไปพร้อมๆ กับระบบองค์กร
ปัญหาของระบบองค์กรกำกับดูแลด้ านการบินหน่วยงานใหม่ หรือ กพท.
หากพิจารณารายละเอี ยดของพระราชกำหนดฯ จะสามารถเห็นได้ว่ามี การกำหนดโครงสร้างองค์กรของ “สำนักงานการบินพลเรือนแห่ งประเทศไทย” (กพท.) ที่ซับซ้อนมากไปกว่าเดิม
แม้จะกำหนดให้ กพท. ไม่เป็นหน่วยงานราชการก็ตาม แต่ควรที่จะสร้างให้ กพท. เป็นหน่วยงานที่มีความอิ สระและปราศจากการแทรกแซง และสามารถทำหน้าที่ในการกำกับดู แลและออกกฎหมายที่เกี่ยวข้องได้ อย่างรวดเร็ว
แต่ในทางตรงกันข้าม กลับกลายเป็นว่าได้มี การวางระบบให้อำนาจฝ่ายการเมื องเข้าควบคุมการดำเนิ นงานของสำนักงานการบินพลเรื อนไว้อย่างเบ็ดเสร็จ โดยมีช่องทางให้รัฐมนตรีเข้ าไปแทรกแซงการดำเนินงานของ กพท. ได้อย่างถูกต้องตามกฎหมายถึง 3 ช่องทาง
มีการกำหนดคุณสมบัติของ “คณะกรรมการกำกับสำนักงานการบิ นพลเรือนแห่งประเทศไทย” ในลักษณะที่เอื้อประโยชน์ต่ อเอกชน เช่น ห้ามบุคคลผู้เป็นกรรมการ ผู้จัดการ หรือผู้มีอำนาจในการบริการนิติ บุคคลที่ประกอบกิจการด้านการบิ นพลเรือนทุกด้านมิให้มีคุณสมบั ติในการเป็นกรรมการ แต่ไม่ห้ามบุคคลที่ดำรงตำแหน่ งอื่น เช่น ที่ปรึกษารัฐวิสาหกิจหรือที่ปรึ กษาบริษัทเอกชน อีกทั้งยังไม่สามารถแก้ไขปั ญหาผลประโยชน์ทับซ้อนระหว่าง กพท. และกรมท่าอากาศยานได้
ยิ่งไปกว่านั้นอำนาจในการคัดสรร แต่งตั้ง เลื่อนขั้น เจ้าหน้าที่ระดับรองผู้ อำนวยการขึ้นไปของ กพท. ก็เป็นของคณะกรรมการกำกับ กพท. ซึ่งอาจก่อให้เกิดอุ ปสรรคในการทำงานของเจ้าหน้าที่ เข้าไปอีก
ในปัจจุบันแม้ว่าจะมี การแทรกแซงการแต่งตั้งตำแหน่งต่ างๆ ในกรมการบินพลเรือนอยู่บ้าง แต่ก็ยังคงมีระเบี ยบของทางราชการที่สามารถป้องกั นได้ในระดับนึง แต่เมื่อ กพท. กลายเป็นองค์กรอิสระ หมายความว่าอำนาจเต็มในการดำเนิ นงานใดๆ จะตกไปอยู่ในมือของกลุ่มคนแค่ ไม่กี่คนโดยไร้ซึ่งการควบคุม
จากประเด็นปัญหาที่กล่าวมาข้ างต้น อาจกล่าวได้ว่าพระราชกำหนดฯ ยังมีรายละเอียดที่ไม่เหมาะสม และอาจจะก่อให้เกิดปั ญหาในอนาคตขึ้นมาได้อีกมากมาย โดยเฉพาะในเรื่องโครงสร้างองค์ กรของสำนักงานการบินพลเรือนแห่ งประเทศไทยที่ควรจะเป็นอิสระอย่ างแท้จริง มีอำนาจและสามารถปฏิบัติหน้าที่ ในการกำกับดูกิจการด้านการบิ นพลเรือนอย่างมีประสิทธิ ภาพและรวดเร็ว
แต่โครงสร้างองค์กรใหม่นี้ อาจสร้างอุปสรรคและการกำกับดู แลที่ทับซ้อนหลายขั้นตอน ซึ่งอาจส่งผลให้การปฏิบัติหน้ าที่ล่าช้าออกไปหว่าเดิม การเปิดช่องให้ฝ่ายการเมื องและเอกชนที่มีผลประโยชน์ทับซ้ อนเข้ามามีส่วนได้เสีย ซึ่งหากพิ จารณาผลการตรวจสอบและคำแนะนำของ ICAO อย่างรอบคอบ พระราชกำหนดการบินพลเรือนแห่ งประเทศไทย พ.ศ. 2558 อาจจะไม่ได้แก้ไขปัญหาด้านการบิ นของประเทศไทยได้เท่าที่ควร
หมายเหตุผู้เขียน: บทความนี้เป็นการแสดงความเห็ นทางวิชาการโดยส่วนตัวของผู้เขี ยน มิได้มีความเกี่ยวข้องใดๆ กับหน่วยงานที่ผู้เขียนสังกั ดอยู่หรือมีความสัมพันธ์ด้วย ไม่ว่าทางหนึ่งทางใด
เกี่ยวกับผู้เขียน: เปลวเทียน อุตระชัย เป็นอาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ชมรมศึกษากฎหมายอากาศและอวกาศ
แสดงความคิดเห็น
หมายเหตุ: มีเพียงสมาชิกของบล็อกนี้เท่านั้นที่สามารถแสดงความคิดเห็น